市人大财经委、市人大预算工委
2008年5月21日
为了学习借鉴外地新区建设及人大常委会在促进新区建设的立法等相关工作经验，5月9日?D15日由市人大常委会党组副书记、常务副主任刘晓明带队，财经委、预工委负责同志参加，赴上海浦东新区、沈阳沈北新区、天津滨海新区进行了学习考察，几天来，我们采取了座谈请教，现场参观等方式，实地了解三个新区建设的成功做法，亲身感受了改革开放的巨大成就，共同探讨了人大工作在新区建设过程中的地位和作用，开阔了视野，得到启发，很有收获，现将考察情况报告如下。
一、三个新区的基本情况
上海浦东新区于1990年4月实行开放开发，92年10月经国务院批准设立上海浦东新区。2005年6月，国务院批准浦东进行综合配套改革试点。浦东新区面积500多平方公里，常住人口305万，2007年地区生产总值2750.76亿元。同比增长14.4%，地区财政收入260.8亿元，同比增长46.3%。
沈阳沈北新区于2006年10月经国务院批准成立，同年12月经国家发改委批准同意进行综合配套改革试验。该区面积1098平方公里，人口40万，2007年完成地区生产总值218亿元，同比增长27.4%。地方财政收入35.5亿元，同比增长24.09%。
天津滨海新区于1994年开始建设，2006年经国务院批准为国家综合配套改革试验区，2008年3月，国务院批准天津滨海新区综合配套改革试验区总体方案。该区面积2270平方公里，人口145万，2007年地区生产总值2364.08亿元，同比增长20.5%，地区财政收入481.07亿元，同比增长26.7%。
三个新区开放开发给我们留下深刻印象，主要是三个方面。第一、功能定位准起点高。定位准确，目标明确，起点高是三个新区的共同特点。开放开发浦东，就是加快建设上海国际经济、金融、贸易、航运四个中心，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的发展。综合配套改革三项任务即转变政府职能、转变经济运行方式，改革城乡二元经济与社会结构。上海市浦东新区的定位是“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”；滨海新区功能定位是“我国北方对外开放的门户，高水平的现代化制造业和研发转化基地，北方国际航运中心和国际物流中心，提升京津冀及环渤海地区国际竞争力”；沈北新区立足于建设创新、生态、文化、宜居沈北，力争用十年时间再造一个新沈阳的宏伟目标，确定四大任务。一是东北老工业基地改革开放试验区；二是辽宁建设国家新型产业的重要增长区；三是沈阳建设东北中心城市的生态新城区；四是构建社会主义和谐社会的先行区。第二、开放开发发展快，浦东新区历年来招商新批外资项目16164个，合同利用外资406.61亿美元。实际到位资金238.92亿美元。其中2007年引进外资项目1254个，实际到位外资33.06亿美元，占全市总量40%。航空港、轨道交通网，世博工程建设如火如荼；滨海新区近年落户国家重大项目数十个，若干百亿元大项目全力推进。2007年固定资产投资1152.64亿元，同比增长33.4%，工业总产值6282.83亿元，增长20.8%；实际利用外资39.24亿美元，同比增长17.3%，。大项目、大投入、大工地令人赞叹。沈北新区以六个 园区为平台推进光电信息、设备及农产品精深加工、现代物流项目建设。2007年，实际利用资5.5亿美元，同比增长166.5%。固定资产投资261.2亿元，同比增长36.7%。第三、体制创新好。综合配套改革资源重点是体制创新。总体上看，三个新区都从经济发展、政府职能、社会保障、城乡关系等多个领域推进改革，逐步形成相互配套的管理体制和运行机制。浦东新区以公开透明为目标，选择六个部门、乡镇开展行政权力公开透明试点，剥离街道招商引资等经济管理功能，强化公共服务，出台12项制度性办法增强透明度。培育行业协会，建设新型政社合作关系等行政管理体制创新；滨海新区在所有制、城乡管理体制、社会事业等方面改革都有大动作；沈北新区将13个乡镇划分为六个功能区，形成六大板块推进区域经济发展，取得良好效果。
二、主要做法
新区建设取得了令人瞩目的成就，其主要做法如下：
1、法律为新区建设保驾护航。开发开放、先行先试是新区建设最大的政策资源，滨海、浦东新区在尝试法津为开发建设保驾护航进行卓有成效的工作，从而有力地保障了新区建设高速推进放胆前行。天津市人大常委会在2000年颁布《天津滨海新区条例》是中国第一部以经济区为适用对象的地方法规。《条例》对管委会、各行政区、开发区的地位、职责、权限、相互法律关系等方面以法律形式予以确定。滨海新区管委会办公室主任告诉我们，《条例》在优化投资环境，培育企业发展、招商引资做大规模和划定事权，明确职责以及界定地域、拓展空间起到了重大作用，没有《条例》就没有现在2270平方公里大规模的开发区。此外，天津市人大常委会还陆续制定颁布《天津港保税区条例》、《天津经济技术开发区管理条例》，这些条例对天津市培育经济增长点、打造增长极起到积极作用。上海市人大常委会2007年4月26日第三十五次会议通过《上海市人大常委会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。一是授权。明确在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案；二是放权。明确浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定，并报市人民代表大会常务委员会备案。浦东新区人大、政府对《决定》评价甚高，赞誉有加。
2、着力创新高效精简的行政体制。浦东新区行政体制进行了三次改革。九十年代初首先成立浦东开发办，负责宏观管理协调，具体由区内的杨浦、黄浦、南市和上海县、川沙县负责开发建设和管理，由于县区分割，相互竞争等体制原因，93年上海市第二次实施体制变革，撤消两县调整三区，成立浦东新区党工委和管委会。随着经济高速增长，社会事务矛盾突出，2000年上海市第三次实施改革，实行政区合一成立新区四套班子，保持“小政府大服务”格局，使得资源统筹整体优势充分发挥，经济与社会建设齐头并进；滨海新区范围内有管委会、塘沽区、汉沽区、大港区、经济开发区、保税区、天津港和另两个区的零星乡镇。管委会职责是“指导、规划、协调”，由于责权利不对等，“九龙治一水”，一度制约新区发展，天津市今年对体制方面采取大动作，按照“一个加强、两个延伸、一个完善”思路进行创新，市委常委任管委会主任、兼任塘沽区区委书记，并要求经济区经济功能向行政区延伸，行政区行政服务向经济区延伸；沈北新区享有市级经济管理权，政区合一，主要领导互相兼任，副职领导兼任六个经济功能区负责人，实现了权力高度集中的行政架构。
3、注重金融和投融资体制的创新。三个新区都把主要精力集中在投融资平台的搭建，为经济腾飞作支撑。浦东新区实施“金融聚焦”战略，陆家嘴金融贸易区是全国185个国家级开发区唯一的国家级金融贸易区。浦东新区多年来在改善政府服务、完善金融市场体系、引导保险资金进入基础设施建设，发起成立成长型中小企业创业投资基金、实行知识产权质押、扩大BT融资模式应用等方面全面推动改革创新。2007年，浦东新区各类金融机构总数达490家，其中银行类金融机构164家、证券类金融机构189家、保险类金融机构137家。外资金融机构接近半数；滨海新区一上马就瞄准金融体制创新，2006年成立渤海产业投资基金和基金管理公司，总规模200亿，首期募集60.8亿元。2007年争取发改委批准发行30亿元产业债券，同时整合金融机构，设立中小企业金融服务公司，天津港财务公司、组建秦达国际投资控股公司，并组建渤海证券公司。今年3月天津市政府出台的《关于印发天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的通知》中对发展现代金融服务体制又提出六条硬性措施；沈北新区也成立国有资产投资公司和建设开发公司、土地储备中心等融资平台，大刀阔斧地推进国有公司改制，力争在国内主板上市融资。
4、实现国家战略，争取国家支持。一是实现国家战略的观念，三个新区都共同认识到，推进综合配套改革是国家在新一轮经济建设发展阶段的战略性改革试验，核心是“综合配套”，关健是体制创新，目的是改变多年形成的单纯强调经济增长的发展观，从而自觉地把国家战略意图结合本地实际有序推进、综合配套、示范全国；二是顺应国家大政策框架，重点突破。滨海新区总体方案历时两年，数次征求中央各部委意见，有保有弃最终达成一致；上海吸取深圳经验，在国家发改委指导下，正确处理国家、上海、浦东新区三者关系，呈报的原则方案顺利获批，并在实施中争取单项突破；三是争取国家支持。截止2007年，浦东新区已争取科技部、商务部、中国人民银行、人事部等十四个中央部委在浦东开展23项改革试点，先行先试，收获多多。天津已争取发改委、财政部、国家税务总局、海关总署、中国人民银行、商务部、信息产业部等中央权威部、委分别就金融体制、涉外经济、科技等方面的支持，国家财政五年内每年拨付10亿元用于新区建设。
三、建议
他山之石，可以攻玉，认真学习借鉴三个新区改革创新经验，走出一条符合长沙发展实际的路子，建议如下：
1、建立权威高效的运行体制，一是迅速成立以市委、政府主要领导同志为首的高位协调领导小组，成立是有权威的管委会，并赋予市级（或部分省级）经济管理权。二是强化管委会统筹职能。赋予管委会统筹发展规划、政策规定、设施建设、产业布局、土地管理、功能区开发等组织领导职能权力，为避免区县分割，低质竞争等问题，同时应赋予管委会对先导区范围内的两县、两区的人事建议权，财政政策调控权，土地资源监控权。三是建立市政府部门与先导区条块互补，职能整合的工作机制。
2、突出重点，推进现代金融服务体制创新。我市先导区建设，主题是“两型社会”，核心是“综合配套改革”，关健是体制创新。现代金融服务体制与我市先导区的行政管理、产业发展、土地及规划、城乡一体化等体制同等重要，从经济活动层面上看，更具有特殊意义，一是从作用上看，现代金融服务体系的建立，对我市的经济、就业和影响力可带来巨大提升。二是从实际需要看，先导区1200平方公里的规划布局及长达一、二十年开发建设，没有强大的现代金融体系去支撑是无法想像的。三是从现状来看，我市现代金融体系的建设仍处于初始阶段，无论是国际通用的法律、制度环境，开放完善的金融市场体系，还是国际水平的金融人材以及良好的金融基础设施等都差距甚大。先导区的建设对发展现代金融服务业，实施金融体系的创新都是一项重大的机遇，在推进其它体系创新的同时，应该把现代金融服务体系放在一个更加重要的位置去认识和实施，在拓宽直接融资渠道、创新金融产品，增强服务功能，完善市场体系和引进聚集金融人材，创造诚信环境等方面下大力气做好工作，以适应先导区开发建设的需要。
3、为先导区建设提供法律制度保证。支持监督政府强力推进先导区建设，支持监督政府依法办事是市人大常委会的重要职责，一是审议政府关于先导区建设的重大事项，并制定地方性法规。二是定期听取和审议政府关于先导区建设进度，在组织人大代表视察先导区各项工作的同时，帮助和支持政府解决涉及法律层面的重大问题；三是争取省人大常委会就推进先导区试点工作作出相关决议决定，进一步支持和保障先导区进行“两型”社会综合配套改革试点工作。
